स्थिति
हर पाँच वर्ष में, लगभग एक अरब भारतीय एक संस्था पर लोकतंत्र के सबसे बुनियादी कार्य — मतदान — का निर्णायक बनने का भरोसा करते हैं। वह संस्था, भारत निर्वाचन आयोग (Election Commission of India, ECI), चुनावों की तारीखें तय करती है, आदर्श आचार संहिता लागू करवाती है, और ऐसे विवादों का निर्णय करती है जो सरकारें बना या बिगाड़ सकते हैं। इसकी विश्वसनीयता पूरी तरह एक प्रश्न पर टिकी है: निर्णायकों की नियुक्ति कौन करता है? सर्वोच्च न्यायालय के समक्ष अब एक मामला यह प्रश्न उठाता है कि क्या मुख्य निर्वाचन आयुक्त (Chief Election Commissioner, CEC) और निर्वाचन आयुक्तों (Election Commissioners, ECs) के चयन संबंधी संसद का 2023 का कानून वह शक्ति उसी कार्यपालिका को अत्यधिक दृढ़ता से सौंप देता है जिस पर निगरानी रखना आयोग का उद्देश्य है।
क्या हुआ
यह विवाद सर्वोच्च न्यायालय की 2023 की एक संविधान पीठ के फैसले से जुड़ा है, जिसमें पाया गया कि भारत सात दशकों से अधिक समय तक निर्वाचन आयोग में नियुक्तियों को नियंत्रित करने वाले संसद द्वारा बनाए किसी कानून के बिना ही चलता रहा, जबकि संविधान स्पष्ट रूप से ऐसे कानून की परिकल्पना करता है। ऐसे कानून के लंबित रहने तक, न्यायालय ने अनुच्छेद 142 के तहत पूर्ण न्याय करने की अपनी शक्ति का प्रयोग करते हुए प्रधानमंत्री, विपक्ष के नेता और भारत के मुख्य न्यायाधीश को शामिल करने वाली एक अंतरिम चयन व्यवस्था निर्धारित की। इसके बाद संसद ने मुख्य निर्वाचन आयुक्त एवं अन्य निर्वाचन आयुक्त (नियुक्ति, सेवा शर्तें और पदावधि) अधिनियम, 2023 पारित किया, जिसने चयन समिति में मुख्य न्यायाधीश के स्थान पर प्रधानमंत्री द्वारा नामित एक केंद्रीय मंत्रिमंडल के मंत्री को शामिल कर दिया — जिससे समिति में प्रधानमंत्री, एक केंद्रीय मंत्री और विपक्ष के नेता रह गए, और प्रभावी रूप से कार्यपालिका को अंतर्निहित बहुमत मिल गया। इस विधिक व्यवस्था को चुनौती देने वाली याचिकाएँ, जिनमें तर्क दिया गया है कि यह 2023 के फैसले द्वारा सुरक्षित की जाने वाली स्वतंत्रता को विफल करती है, अब सर्वोच्च न्यायालय के समक्ष लंबित हैं, और रिपोर्टों के अनुसार इस मामले में महत्वपूर्ण घटनाक्रम हो सकते हैं जो भविष्य में मुख्य निर्वाचन आयुक्तों और निर्वाचन आयुक्तों के चयन के तरीके को नया रूप दे सकते हैं।
इसके पीछे का कानून
अनुच्छेद 324 इस पूरे विवाद का संवैधानिक आधार है। यह चुनावों के “अधीक्षण, निर्देशन और नियंत्रण” की शक्ति एक निर्वाचन आयोग में निहित करता है और यह प्रावधान करता है कि मुख्य निर्वाचन आयुक्त तथा अन्य निर्वाचन आयुक्तों की “नियुक्ति राष्ट्रपति द्वारा की जाएगी” — लेकिन महत्वपूर्ण रूप से, यह यह भी कहता है कि यह नियुक्ति “इस संबंध में संसद द्वारा बनाए गए किसी भी कानून के अधीन” होगी। यही उपबंध निर्णायक कड़ी है: यह स्पष्ट रूप से संसद को नियुक्ति प्रक्रिया पर कानून बनाने के लिए आमंत्रित करता है, और 2023 का अधिनियम ठीक यही करने का दावा करता है। याचिकाकर्ताओं का तर्क यह नहीं है कि संसद के पास कानून बनाने की शक्ति नहीं है, बल्कि यह है कि जो विशेष समिति संरचना उसने चुनी है — प्रधानमंत्री, प्रधानमंत्री द्वारा चुना गया एक मंत्री, और विपक्ष के नेता — वह नियुक्ति की शक्ति को सत्तारूढ़ कार्यपालिका के हाथों में केंद्रित कर देती है, जिससे उस स्वतंत्रता को ही कमज़ोर किया जाता है जिसकी गारंटी अनुच्छेद 324 एक ऐसी संस्था के लिए देना चाहता है जिसे कभी-कभी तत्कालीन सरकार के विरुद्ध निर्णय भी देना पड़ता है।
यह समझने के लिए कि न्यायालय इसे मात्र नीति का विषय मानने के बजाय इसमें हस्तक्षेप करने का अधिकारी क्यों महसूस करते हैं, दो अन्य उपबंध महत्वपूर्ण हैं। समता और मनमानी-रहितता की गारंटी देने वाले अनुच्छेद 14 का सहारा यह तर्क देने के लिए लिया जाता है कि जब संबंधित पद को कार्यपालिका के प्रभाव से ऊपर रहना चाहिए, तो सरकार की एक शाखा की ओर संरचनात्मक रूप से झुकी हुई चयन प्रक्रिया अनुचित है। दूसरी ओर, अनुच्छेद 329 विपरीत दिशा में काम करता है: यह न्यायालयों को चुनाव संबंधी मामलों में, निर्वाचन याचिकाओं के माध्यम के अतिरिक्त, हस्तक्षेप करने से रोकता है, और सरकार द्वारा अक्सर इसका हवाला निर्वाचन प्रशासन से जुड़े मामलों में न्यायिक संयम बरतने के तर्क के रूप में दिया जाता है। एक ओर अनुच्छेद 14 और 324, तथा दूसरी ओर अनुच्छेद 329 के बीच का यह तनाव इस मुकदमेबाज़ी में बार-बार उभरने वाला विषय है — न्यायपालिका किसी संस्था की संरचना की निगरानी करने में कहाँ तक जा सकती है, बिना उस निर्वाचन प्रक्रिया में ही प्रवेश किए जिसे संविधान अन्यथा सामान्य न्यायिक समीक्षा से सुरक्षित रखता है।
अंत में, अनुच्छेद 142 पर ध्यान दिया जाना चाहिए क्योंकि यह बताता है कि न्यायालय ने सबसे पहले 2023 में हस्तक्षेप कैसे किया। यह सर्वोच्च न्यायालय की वह अवशिष्ट शक्ति है जिसके तहत वह अपने समक्ष लंबित किसी मामले में “पूर्ण न्याय” के लिए आवश्यक कोई भी आदेश पारित कर सकता है। चूँकि संसद ने अनुच्छेद 324 द्वारा परिकल्पित विधायी रिक्तता को कभी नहीं भरा था, इसलिए न्यायालय ने इस क्षेत्र को पूरी तरह अनुच्छेद 74 (जिसके तहत राष्ट्रपति को मंत्रिपरिषद की सहायता और सलाह पर कार्य करना होता है) के अंतर्गत अनियंत्रित कार्यपालिका विवेकाधिकार पर छोड़ने के बजाय, एक अंतरिम व्यवस्था प्रदान करने के लिए अनुच्छेद 142 का प्रयोग किया। 2023 का अधिनियम संसद की उस न्यायिक रूप से उत्पन्न रिक्तता के प्रति विधायी प्रतिक्रिया थी — और अब वही प्रतिक्रिया स्वयं चुनौती के अधीन है।
हम यहाँ तक कैसे पहुँचे
स्वतंत्र भारत के अधिकांश इतिहास में, मुख्य निर्वाचन आयुक्तों और निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति केवल मंत्रिपरिषद की सलाह पर, अनुच्छेद 74 के तहत राष्ट्रपति के माध्यम से की जाती थी, जिसमें न तो कोई स्वतंत्र चयन समिति होती थी और न ही इस प्रक्रिया को नियंत्रित करने वाला कोई संसदीय कानून — जबकि अनुच्छेद 324 स्पष्ट रूप से ऐसे कानून की प्रत्याशा करता है। इसका अर्थ यह था कि कार्यपालिका अकेले ही प्रभावी रूप से उन लोगों को चुनती थी जिन्हें चुनावों में स्वयं कार्यपालिका के आचरण की निगरानी करनी थी — एक ऐसी स्थिति जिसे कई टिप्पणीकारों और समितियों ने लंबे समय से अन्य उच्च संवैधानिक पदों की तुलना में एक विसंगति के रूप में रेखांकित किया था। 2023 की संविधान पीठ का निर्णय इस कमी का पहला गंभीर न्यायिक सुधार था, जिसने कार्यपालिका के वर्चस्व को संतुलित करने के विशेष उद्देश्य से भारत के मुख्य न्यायाधीश को चयन प्रक्रिया में शामिल किया, साथ ही यह स्पष्ट किया कि यह व्यवस्था तब तक ही लागू रहेगी जब तक संसद कोई कानून नहीं बनाती। जब उसी वर्ष बाद में संसद ने कानून बनाया, तो उसने एक भिन्न संतुलन चुना — समिति से न्यायपालिका को पूरी तरह हटाकर उसके स्थान पर प्रधानमंत्री द्वारा नामित एक कैबिनेट मंत्री को शामिल किया, जिससे कार्यपालिका-प्रधान संरचना फिर से स्थापित हो गई, हालाँकि अब विपक्ष के नेता को एक जाँच-संतुलन (चेक) के रूप में बरकरार रखा गया और उम्मीदवारों को छाँटने के लिए एक खोज समिति (सर्च कमेटी) की व्यवस्था भी जोड़ी गई। न्यायिक रूप से रचित एक अंतरिम व्यवस्था से विधायी रूप से अधिनियमित एक स्थायी व्यवस्था की ओर यह बदलाव ही ठीक वह मुद्दा है जिसे वर्तमान याचिकाएँ चुनौती देती हैं।
व्यवहार में इसका क्या अर्थ है
आम मतदाता के लिए यह मामला अमूर्त नहीं है। जो व्यक्ति यह तय करता है कि चुनाव कब होंगे, सत्तारूढ़ सरकार के विरुद्ध आदर्श आचार संहिता कैसे लागू की जाएगी, और सरकारी तंत्र के दुरुपयोग की शिकायतों से कैसे निपटा जाएगा, उसका चयन इसी प्रक्रिया के माध्यम से होता है। यदि नियुक्ति समिति को — सही या गलत — कार्यपालिका-नियंत्रित माना जाता है, तो आयोग का हर करीबी या विवादास्पद निर्णय इसी नज़रिए से देखे जाने का जोखिम उठाता है, जिससे चुनावी परिणामों में जनता का विश्वास कमज़ोर होता है, भले ही वे परिणाम वास्तव में निष्पक्ष ही क्यों न हों। विधि के छात्रों तथा यूपीएससी या न्यायपालिका परीक्षाओं की तैयारी करने वालों के लिए, यह विवाद कई पारंपरिक विषयों की जाँच-परख के लिए उपजाऊ ज़मीन है: शक्ति पृथक्करण का सिद्धांत, संविधान की “आधारभूत संरचना” (बेसिक स्ट्रक्चर) में क्या शामिल है इस पर बहस, नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक (अनुच्छेद 148) या उच्चतर न्यायपालिका जैसी अन्य स्वतंत्र संस्थाओं की नियुक्ति प्रक्रियाओं से तुलना, और जब संसद न्यायालय द्वारा बनाई गई किसी अंतरिम व्यवस्था पर बाद में कानून बना देती है तो अनुच्छेद 142 के तहत न्यायिक शक्ति की सीमाएँ। यह इस बात को भी दर्शाता है कि अनुच्छेद 324 का यह वाक्यांश कि “संसद द्वारा बनाए गए किसी कानून के अधीन” — दोनों तरह से काम कर सकता है — कानून बनाने के निमंत्रण के रूप में भी, और एक स्वतंत्र रहने वाली संस्था पर विधायी कब्ज़े के संभावित साधन के रूप में भी।
किन बातों पर नज़र रखें
यहाँ परिणाम वास्तव में अनिश्चित है, और पाठकों को किसी भी भविष्यवाणी को सावधानी के साथ लेना चाहिए। सर्वोच्च न्यायालय 2023 के अधिनियम को अनुच्छेद 324 के तहत संसद की शक्ति के वैध प्रयोग के रूप में बरकरार रख सकता है, इस तर्क पर कि संविधान ने स्वयं इस प्रश्न पर विधायी प्रधानता की परिकल्पना की थी और विपक्ष के नेता की उपस्थिति पर्याप्त संतुलन (चेक) प्रदान करती है। इसी तरह, वह यह भी पा सकता है कि समिति की संरचना शक्ति-संतुलन को कार्यपालिका की ओर अत्यधिक झुका देने के कारण संवैधानिक रूप से त्रुटिपूर्ण है, और या तो संबंधित उपबंध को असंवैधानिक घोषित कर सकता है या उसमें सुरक्षा उपाय जोड़ सकता है। परिणाम जो भी हो, यह देखना महत्वपूर्ण होगा कि न्यायालय अनुच्छेद 324 के संसद को दिए गए निमंत्रण और ऐसी संस्था को जनता का विश्वास अर्जित करने के लिए आवश्यक स्वतंत्रता के बीच के तनाव से कैसे निपटता है — और क्या यह निर्णय 2023 में न्यायालय द्वारा स्वयं रची गई अंतरिम व्यवस्था पर पुनर्विचार करता है या उसकी पुनः पुष्टि करता है।