ज़मीनी हक़ीक़त
पूरे भारत में लाखों लोग सरकार के लिए काम करते हैं बिना कभी कोई "नियमित" पद धारण किए — नगरपालिका कार्यालयों में दैनिक-वेतनभोगी कर्मचारी, सरकारी स्कूलों में संविदा शिक्षक, राज्य सचिवालयों में तदर्थ (एड हॉक) लिपिक, लोक निर्माण विभागों में कार्य-प्रभारित (वर्क-चार्ज्ड) कर्मचारी। कई वर्षों, कभी-कभी दशकों तक सेवा करते हैं, अपने स्थायी सहकर्मियों के समान ही काम करते हुए, लेकिन कम वेतन, बिना पेंशन और बिना कार्यकाल की सुरक्षा के। दशकों तक ऐसे कर्मचारियों के लिए न्यायालय ही अंतिम सहारा रहे, जो उच्च न्यायालयों और उच्चतम न्यायालय के पास यह अनुरोध लेकर जाते थे कि उन्हें "नियमित" (रेगुलराइज़्ड) किया जाए — अर्थात नियमित संवर्ग में समाहित (एब्ज़ॉर्ब) किया जाए। यह विधि कि कब, यदि कभी भी, न्यायालय और सरकारें ऐसा कर सकती हैं, भारतीय सेवा विधिशास्त्र के सबसे विवादित क्षेत्रों में से एक रही है, और यह पूरी तरह इस बात पर निर्भर करती है कि संविधान समान व्यवहार के अधिकार को भर्ती के संवैधानिक अनुशासन के विरुद्ध किस प्रकार संतुलित करता है।
क्या हुआ
एक हालिया व्याख्यात्मक लेख इस सिद्धांत का "पहले और बाद" का विवरण देता है, जो उमादेवी नाम से प्रसिद्ध मामले में उच्चतम न्यायालय के ऐतिहासिक निर्णय पर केंद्रित है, जिसे व्यापक रूप से इस क्षेत्र का निर्णायक मोड़ माना जाता है। उस निर्णय से पहले, निर्णयों की एक लंबी शृंखला — जो अक्सर वर्षों सेवा दे चुके कर्मचारियों के प्रति सहानुभूति से प्रेरित थी — न्यायालयों को नियमितीकरण का निर्देश देने की अनुमति देती थी, कभी-कभी इस तर्क पर कि समान काम के लिए समान वेतन और समान दर्जा मिलना चाहिए। इसके बाद एक बड़ी पीठ ने हस्तक्षेप किया ताकि लोक सेवा में पिछले दरवाज़े से प्रवेश की उस बढ़ती प्रथा को समाप्त किया जा सके, जिसे वह समस्याजनक मानती थी, और एक अधिक सख्त, अधिक केंद्रीकृत ढांचा स्थापित किया: नियमितीकरण को न्यायालयों द्वारा नियमित रूप से आदेशित नहीं किया जा सकता, और यह, यदि होता भी है, केवल सरकार द्वारा स्वयं नियम-आधारित एकबारगी उपाय के माध्यम से हो सकता है, और केवल उन कर्मचारियों के लिए जिन्हें विधिवत स्वीकृत पदों पर अनियमित रूप से — अवैध रूप से नहीं — नियुक्त किया गया था। इसने पुनर्निर्धारित किया कि तब से हर उच्च न्यायालय और अधिकरण को नियमितीकरण के दावों को कैसे देखना है, और यह आज भी एक जीवंत सिद्धांत है, जिसे चल रहे सेवा-विधि मुकदमों में, हाल के उच्चतम न्यायालय के निर्णयों सहित, उद्धृत किया जाता है।
इसके पीछे का विधि सिद्धांत
यह सिद्धांत लोक नियोजन को नियंत्रित करने वाले कई संवैधानिक प्रावधानों के संगम पर स्थित है।
अनुच्छेद 14 विधि के समक्ष समता और विधियों के समान संरक्षण की गारंटी देता है। नियोजन के संदर्भ में इसे इस प्रकार पढ़ा गया है कि समान स्थिति वाले कर्मचारियों के साथ समान व्यवहार किया जाए — यही उस "समान काम के लिए समान वेतन" तर्क की नींव है जिसका उपयोग न्यायालय कभी नियमितीकरण के पक्ष में करते थे। लेकिन समता का प्रभाव दूसरी दिशा में भी पड़ता है: यदि नियमितीकरण कुछ लोगों को बिना किसी खुली, योग्यता-आधारित प्रक्रिया के दे दिया जाए, तो यह स्वयं उन अनेक इच्छुक अभ्यर्थियों के विरुद्ध विभेदकारी बन सकता है जिन्हें कभी सामने के दरवाज़े से उस पद के लिए प्रतिस्पर्धा करने का अवसर ही नहीं मिला।
अनुच्छेद 16 लोक नियोजन के विषयों में अवसर की समानता की गारंटी देता है। यही वह प्रावधान है जो तदर्थ नियमितीकरण के प्रति संवैधानिक आपत्ति का आधार है। यदि सरकारी नौकरियाँ केवल इतना पर्याप्त समय अस्थायी या संविदा आधार पर काम करने से प्राप्त की जा सकती हैं, तो वे नागरिक जिन्हें यह अनौपचारिक पहुँच कभी नहीं मिली — और जो खुली प्रतिस्पर्धी भर्ती पर निर्भर हैं — संवैधानिक रूप से नुकसान में रहते हैं। अनुच्छेद 16 इसलिए एक ओर कर्मचारी के सेवा में उचित व्यवहार के दावे का स्रोत है, और दूसरी ओर भर्ती प्रक्रिया के लिए उसे कमज़ोर होने से बचाने वाली संवैधानिक ढाल भी है।
अनुच्छेद 309 संसद और राज्य विधानमंडलों को लोक सेवाओं में नियुक्त व्यक्तियों की भर्ती और सेवा-शर्तों को विनियमित करने की शक्ति देता है, और जब तक ऐसा कोई विधान न बने, राष्ट्रपति या राज्यपाल को इस प्रयोजन के लिए नियम बनाने की अनुमति देता है। यही हर भर्ती नियम, सेवा नियम और संवर्ग-शक्ति विनियमन का संवैधानिक मूल है। नियमितीकरण, जब भी विधिसम्मत ढंग से होता है, उसे अपना अधिकार इसी अनुच्छेद के अंतर्गत बनाए गए नियमों से प्राप्त करना होगा — इसे केवल प्रशासनिक आदेश या न्यायिक सहानुभूति के बल पर, बिना किसी अंतर्निहित नियम-निर्माण के, गढ़ा नहीं जा सकता।
अनुच्छेद 310 अधिकांश सिविल पदों के लिए "राष्ट्रपति या राज्यपाल की इच्छापर्यंत" कार्यकाल के सिद्धांत को स्थापित करता है, जो संवैधानिक अपवादों के अधीन है। यह इस बात को रेखांकित करता है कि लोक सेवा किसी निजी संविदा का विषय नहीं बल्कि संवैधानिक और सांविधिक नियमों द्वारा शासित एक प्रास्थिति (स्टेटस) है, और यही एक कारण है कि न्यायालय नियमितीकरण को उस तरह आदेशित करने से सतर्क रहे हैं जैसे कोई दीवानी न्यायालय संविदा को प्रवर्तित करता है।
अनुच्छेद 311 सिविल सेवकों को बिना जाँच के मनमानी बर्खास्तगी, पदच्युति या पदावनति से संरक्षण देता है — लेकिन अपने ही शब्दों के अनुसार, यह संरक्षण उन्हीं व्यक्तियों को उपलब्ध है जो पहले से किसी सिविल सेवा के सदस्य हैं या सिविल पद धारण करते हैं, और यही वह प्रास्थिति है जो एक अनियमित रूप से नियुक्त कर्मचारी के पास अभी नहीं होती। यह प्रावधान अप्रत्यक्ष रूप से संवैधानिक सेवा ढांचे के भीतर के लोगों और उसमें प्रवेश चाहने वाले बाहरी लोगों के बीच के भेद को पुष्ट करता है।
अनुच्छेद 320 लोक सेवा आयोगों को सिविल सेवाओं में भर्ती और नियुक्ति के विषयों पर परामर्श दिए जाने का कार्य सौंपता है। यही मुख्य कारण है कि जब नियमितीकरण प्रतिस्पर्धी चयन को दरकिनार करता है तो न्यायालय उसे संदेह की दृष्टि से देखते हैं: संवैधानिक अभिकल्पना भर्ती को किसी आयोग द्वारा जाँची गई, योग्यता-आधारित प्रक्रिया के माध्यम से होते हुए परिकल्पित करती है, न कि वर्षों की अनौपचारिक सेवा के स्थायी अधिकार में परिवर्तित हो जाने के माध्यम से।
इन प्रावधानों को साथ पढ़ने पर, उमादेवी-पश्चात की स्थिति नियुक्त व्यक्तियों की दो श्रेणियों के बीच एक स्पष्ट रेखा खींचती है। एक अनियमित नियुक्ति वह है जो किसी सक्षम प्राधिकारी द्वारा, किसी विधिवत स्वीकृत पद पर, कुछ — भले ही अपूर्ण — प्रक्रिया का पालन करते हुए, परंतु पूर्ण भर्ती नियमों का पालन किए बिना की गई हो। एक अवैध नियुक्ति वह है जो पर्याप्त रूप से प्रक्रिया का पालन किए बिना, किसी अस्वीकृत पद पर, या नियुक्ति की शक्ति ही न रखने वाले प्राधिकारी द्वारा की गई हो। केवल पहली श्रेणी को ही कभी एकबारगी नियमितीकरण योजना से लाभान्वित होने के योग्य माना गया है; दूसरी श्रेणी को किसी भी हाल में नियमित नहीं किया जा सकता, चाहे सेवा कितनी भी लंबी क्यों न रही हो।
यह स्थिति कैसे बनी
इस पुनर्समायोजन से पहले, उच्चतम न्यायालय और उच्च न्यायालयों के कई निर्णयों ने दीर्घकालिक अस्थायी कर्मचारियों के नियमितीकरण का निर्देश दिया था, जो अक्सर अनुच्छेद 14 की समता-गारंटी और इस सामान्य भावना का सहारा लेते थे कि राज्य को कर्मचारियों को स्थायी रूप से अस्थायी रखकर उनका शोषण नहीं करना चाहिए। इससे असंगत परिणाम उत्पन्न हुए: कुछ पीठों ने निरंतर सेवा के एक निश्चित वर्षों के बाद नियमितीकरण का आदेश दिया, अन्य ने इनकार किया, और राज्य सरकारों को मुकदमेबाज़ी की निरंतर धारा का सामना करना पड़ा और कुछ मामलों में उन्हें सोच-समझकर नियम बनाने के बजाय प्रतिक्रियास्वरूप नियमितीकरण योजनाएँ बनाने के लिए बाध्य महसूस हुआ। बड़ी पीठ के निर्णय ने इस स्थिति को यह अभिनिर्धारित करके सुलझाया कि न्यायालय रिट क्षेत्राधिकार के माध्यम से पदों के सृजन या सेवा में समाहित करने का निर्देश नहीं दे सकते, क्योंकि इससे कार्यपालिका और विधायिका के उस कार्य का अतिक्रमण होगा जो अनुच्छेद 309 के अंतर्गत नियम-निर्माण और अनुच्छेद 320 के अंतर्गत भर्ती निरीक्षण के लिए आरक्षित है। इसने विधिवत स्वीकृत पदों पर अनियमित रूप से (अवैध रूप से नहीं) नियुक्त उन कर्मचारियों के लिए एक संकीर्ण, एकबारगी नियमितीकरण मार्ग की अनुमति दी जिन्होंने निरंतर सेवा की पर्याप्त अवधि पूरी की हो, बशर्ते यह नियोक्ता द्वारा तैयार की गई किसी योजना के माध्यम से हो, न कि व्यक्तियों को दिए गए न्यायिक निर्देश के माध्यम से। इसने यह भी स्पष्ट किया कि अनुच्छेद 14 के अंतर्गत समान काम के लिए समान वेतन का सिद्धांत स्वतः ही नियमितीकरण या स्थायी दर्जे के अधिकार में परिवर्तित नहीं हो जाता।
व्यवहार में इसका क्या अर्थ है
एक सामान्य संविदा या दैनिक-वेतनभोगी सरकारी कर्मचारी के लिए इसका व्यावहारिक प्रभाव महत्वपूर्ण है: केवल कई वर्षों तक काम करने से नियमितीकरण का कोई स्वतः अधिकार प्राप्त नहीं होता, भले ही यह कितना भी अनुचित क्यों न लगे। राहत इस पर निर्भर करती है कि क्या राज्य या लोक प्राधिकरण ने एकबारगी नियमितीकरण योजना बनाई है — या बनाने के लिए राज़ी किया जा सकता है — और क्या कर्मचारी की मूल नियुक्ति उस संकीर्ण "अनियमित परंतु अवैध नहीं" श्रेणी में आती है। वादियों को अब यह दिखाने का भार वहन करना होगा कि उनकी नियुक्ति किस प्रकार, किस प्रकार के पद पर, और किस प्राधिकार के अंतर्गत की गई थी, न कि केवल वर्षों की सेवा की ओर इशारा करना। सरकारों और लोक क्षेत्र के नियोक्ताओं के लिए, यह सिद्धांत उन्हें अस्थायी या संविदा-आधारित नियुक्तियों के लिए भी अनुच्छेद 309 के अंतर्गत अपनाई जाने वाली भर्ती नियमों के प्रति कहीं अधिक सावधान रहने के लिए बाध्य करता है, क्योंकि लापरवाह भर्ती प्रथाएँ राज्य को बिना किसी स्वच्छ निकास मार्ग के दशकों की मुकदमेबाज़ी में फँसा सकती हैं। यूपीएससी और न्यायिक सेवा के अभ्यर्थियों के लिए, यह अक्सर पूछा जाने वाला विषय ठीक इसीलिए है क्योंकि यह इस बात की समझ की मांग करता है कि अनुच्छेद 14 और 16 (सारवान समता और अवसर की समानता) किस प्रकार अनुच्छेद 309, 310 और 320 (भर्ती और सेवा-शर्तों की तंत्र-व्यवस्था) के साथ अंतःक्रिया करते हैं — और यह कि न्यायालय कैसे यह अभिनिर्धारित कर सकता है कि लोगों के साथ समान व्यवहार करने का अर्थ कभी-कभी किसी लाभ को न देना होता है, न कि उसे देना।
आगे क्या देखना है
यह सिद्धांत सुलझने के बजाय अभी भी परिष्कृत होता जा रहा है। बाद की पीठों को अनियमित बनाम अवैध के इस भेद को उन तथ्यात्मक स्थितियों पर लागू करना पड़ा है जिन्हें मूल निर्णय ने सीधे तौर पर संबोधित नहीं किया था — विश्वविद्यालयों में संविदा नियुक्तियाँ, परियोजना-आधारित नियुक्तियाँ, आउटसोर्स की गई श्रेणियाँ, और अंतरिम न्यायालयीन आदेशों के अनुसरण में की गई नियुक्तियाँ। चूँकि "अनियमित" और "अवैध" नियुक्ति के बीच की रेखा तथ्य-संवेदी है, इसलिए इसके प्रयोग पर मुकदमेबाज़ी उच्च न्यायालयों और उच्चतम न्यायालय के समक्ष जारी रहने की संभावना है, जिसमें वे चल रहे सेवा-विधि निर्णय भी शामिल हैं जो समय-समय पर इस ढांचे की पुनरावृत्ति करते हैं। पाठकों को किसी विशेष श्रेणी के कर्मचारियों के नियमितीकरण के स्वतः अधिकार होने के किसी भी दावे को तब तक सावधानी से देखना चाहिए जब तक उनकी नियुक्ति के विशिष्ट तथ्यों, और संबंधित सरकार द्वारा अनुच्छेद 309 के अंतर्गत तैयार की गई किसी योजना की, जाँच न कर ली जाए।